15.10.2025Kolloquium - Interview mit Prof. Dr. René Rhinow

ZFS Nr. 15/2025

Das Interview wurde von stud. iur. Florian Büttiker in einem Kolloquium im Rahmen des Mastermoduls Staatsleitung (HS 25) geführt. 
Transkribiert wurde das Interview durch stud. iur. Ruben Fein

An Ihrer Buchvernissage vor zwei Wochen haben Sie gesagt, Hoffnung mache Ihnen vor allem «die junge Generation». Was machen wir so viel besser als alle andern?
Herzlich willkommen auch von meiner Seite aus, ich freue mich sehr, hier zu sein, wieder etwas Universitätsluft zu schnuppern – es ist lange her, seit ich hier respektive in Basel vor den Studierenden stand, und ich fühle mich wieder etwas jünger, wenn ich mit Ihnen zusammen über die Staatsleitung diskutieren kann. Und ich freue mich natürlich, dass Sie sich diesem Thema widmen! Ich kann Ihnen offen sagen, zu meiner Studienzeit gab es an der Universität kein Interesse an diesem Thema.
Was die Jungen besser machen? Ich habe die Erfahrung gemacht, dass man in der Schweiz viele Diskussionen über Reformen abklemmt, nicht wagt weiterzudenken, mit dem Vermerk «Das hat sich ja bewährt». Und «bewährt» ist das schlimmste Wort in diesem Zusammenhang. Warum? Weil man dann die Diskussion nicht weiterführt und erwägt, was jetzt und in Zukunft das Richtige ist. «Bewährt» ist ja immer ein Blick zurück; wenn ich feststelle, etwas hat sich bewährt, dann heisst das noch lange nicht, dass etwas heute auch richtig ist. Wenn sich die Umstände geändert haben, muss ich überprüfen, ob das noch stimmt oder was heute richtig ist und erst recht, was in Zukunft das Richtige sein kann. «Bewährt» gibt uns keine Antwort auf diese aktuellen Fragen. Und die Jungen sind eher in der Lage sich zu überlegen, was jetzt und in Zukunft richtig ist, ohne beim «Bewährten» hängenzubleiben. Die Jungen sind vorurteilsloser – das heisst nicht, dass sie alles neu erfinden müssten, aber sie hängen weniger am Blick zurück. Deshalb hoffe ich auf die junge Generation – im Bewusstsein, dass es viele unterschiedliche junge Menschen gibt und dass man nicht alle über einen Leisten schlagen darf.

Sie meinen also nicht unsere spezifische Generation, die sogenannte «Gen Z», sondern immer die jeweils Jungen?
Ja, das ist so. Ein Professor, der mit Jüngeren arbeitet, erhält immer neue Impulse. Und er erlebt immer wieder eine nächste Generation. Das ist die Freude und das Schicksal eines Professors: Die Studierenden werden in seiner Wahrnehmung immer jünger, weil er selbst nicht einsieht, dass er älter wird und nicht die Jungen jünger...

Man sagt auch «never change a winning team/running system». Bei einem bewährten System zu bleiben, kann auch Ressourcen sparen?
Man kommt nicht um die Überlegung herum, zu überprüfen, ob sich die Dinge so geändert haben, dass eine neue Beurteilung nötig ist. In stabilen Verhältnissen können sie darauf verzichten, jeden Tag diese Überlegungen anzustellen. Aber gerade in der heutigen Zeit, in der so vieles sich täglich verändert, und zwar gross verändert – denken Sie nur an die aktuellen geopolitischen Umwälzungen –, muss man sich überlegen, was heute noch stimmt. Ich bringe manchmal das etwas lapidare Beispiel, dass sich die Hellebarde bei den alten Schweizern bewährt hat. Niemand käme auf die Idee, heute mit einer Hellebarde in den Krieg zu ziehen. Irgendwann bewähren sich Dinge und irgendwann eben nicht mehr. Eine Klammerbemerkung: Die Neutralität ist auch so etwas. Wenn sie sich in der Vergangenheit bewährt hat, heisst das noch lange nicht, dass sie sich heute und in Zukunft bewährt.
 

Sie haben kürzlich das Buch «Plädoyer für eine offene Schweiz» veröffentlicht – wollten Sie damit auch auf Systeme hinweisen, die sich nicht mehr bewähren?
Das Buch besteht aus drei Teilen. Im ersten Teil führe ich ein Gespräch mit einer Kollegin und einem Kollegen über die Schweiz, das den Titel «Steckt die Schweiz in der Krise?» trägt. Im zweiten Teil lege ich eine Studie vor über die Neutralität, so wie sie sich meines Erachtens weiterentwickeln müsste, damit sie der Schweiz, vor allem der schweizerischen Sicherheit und der Friedensförderung dient. Und im dritten Teil publiziere ich einige Aufsätze und Artikel, die ich in den letzten 40 Jahren geschrieben habe. Es war für mich erstaunlich, festzustellen, dass vieles von dem, was ich damals gesagt habe, heute noch gilt – das mag etwas selbstbezogen tönen, aber es ist so. Dazu gehören Beobachtungen, wie sich gewisse Tendenzen oder Schwierigkeiten in der Schweiz perpetuiert haben oder noch schlimmer geworden sind.
Bei der Neutralität war es das Bedürfnis, etwas Neues vorzuschlagen, denn die Neutralität hat mich schon lange beschäftigt, seit etwa 30 Jahren. Ich wollte zu Papier bringen, wie sich die Neutralität weiterentwickeln könnte

Sie engagieren sich schon länger für Reformen der Staatsleitung. Wie steht es um dieses Vorhaben?
Ich bin offen gestanden etwas resigniert bei der Staatsleitung, weil ich mit meinen Vorstössen anfangs der 90er-Jahre im Ständerat und mit einigen Publikationen nur einen mässigen Erfolg erzielt habe. Seither habe ich mich nicht mehr intensiv der Staatsleitung gewidmet – ich bin auch nicht schlauer geworden ... Der schweizerische Reformunwille trifft auch hier zu. Zudem habe ich mich mehr der Aussenpolitik und später als Präsident des Schweizerischen Roten Kreuzes humanitären Herausforderungen zugewandt.

Können Sie bitte den Inhalt Ihrer Vorstösse summarisch zusammenfassen?
Nachdem ich 1991 eine Stärkung der Regierungsfunktion verlangt hatte, strebte ich mit meiner parlamentarischen Initiative aus dem Jahr 1997 eine umfassende Reform der Staatsleitung an, insbesondere des Bundesrates, aber unter Einbezug der Bundesversammlung, um auf die internationale Vernetzung und die Belastung der Regierung zu reagieren. Ziel war es, das Kollegialsystem zu erneuern und die Staatsleitung zu modernisieren, ohne die genaue Ausgestaltung der Reform vorzugegeben.

Was würden sie heute anders machen bei den Vorstössen im Parlament?
Das habe ich mir nicht überlegt, weil ich nicht mehr dazu komme, Vorstösse einzureichen.

Gibt es eine Änderung im Bereich der Staatsleitung, die Ihnen sehr wichtig gewesen wäre, zu erreichen?
Es gibt verschiedene Aspekte. Ein für mich ganz zentraler Aspekt ist, dass in der Vergangenheit eine ordentliche von einer ausserordentlichen Lage unterschieden wurde. Unser Regierungssystem basiert auf dem «courant normal», was in der sogenannten «ordentlichen Lage» vorherrschend war. Dann kamen Kriege – Erster Weltkrieg, Zweiter Weltkrieg – und man wechselte zur «ausserordentlichen Lage», in der «alles anders» war. Bei den Kriegen wurde der General (heute der Oberbefehlshaber) gewählt, dann wurde, zugespitzt formuliert, die ganze Organisation auf den Kopf gestellt. Aber heute verwischen sich die Grenzen zwischen ordentlicher und ausserordentlicher Lage immer mehr. Wir stecken in einem hybriden Krieg mit Russland – auch die Schweiz, was leider viele nicht wahrhaben wollen – und wie reagiert man jetzt in dieser Situation? Ist das noch «ordentlich»? Braucht es schon ausserordentliche Massnahmen? In der Pandemie stellte sich eine ähnliche Problematik. Dieser fliessende Übergang hat Auswirkungen auf verschiedene Bereiche, etwa auf das Verhältnis zwischen Kollegialsystem und Departementalsystem, auch im Verhältnis zwischen Bund und Kantonen. Das Departementalsystem ist bei uns ausserordentlich starr.

Wie kann die Staatsleitung in der Schweiz krisentauglicher werden?
Das lässt sich nicht in zwei Sätzen sagen. Ausgangspunkt muss sein, dass der Übergang «ordentlich» und «ausserordentlich», also «Normalfall» und «Krise», fliessend ist und dass wir immer zuerst in eine Krise hineingeraten, bis wir merken, dass es eine ist. Früher hat man als «bonmot» oder «mauvais mot» oft gesagt, die Schweiz komme immer gut davon, weil wir in der Krise den Kopf in den Sand stecken und warten. Wenn es dann vorbei ist, strecken wir den Kopf wieder hinaus und sagen «seht, es ist wie immer gut gegangen». Das ist etwas burschikos formuliert, aber nicht ganz unrichtig. Die Krisen, die die Schweiz erlebt hat, haben gezeigt, dass vor allem das Kollegialsystem, aber auch unser Zweikammersystem, an Grenzen kommen. Gewiss kann man sagen, dass letztlich gute Regierungsleute auch mit mässig ausgerichteten Strukturen fertig werden. Doch dies trifft höchstens in normalen Zeiten zu. Sobald es aber an guten mangelt, wird es erst recht schwierig, mit schwierigen Strukturen umzugehen.
Beim Bundesrat erschwert die fehlende effektive Führung des Kollegiums, auf Krisen zeit- und sachgerecht zu reagieren. Das hat erstens damit zu tun, dass auch in der Krise zuerst einmal alle Departemente auf ihre Macht pochen, und es hat zweitens damit zu tun, dass der Bundespräsident keine wirklichen Entscheidungsbefugnisse hat, und es hat drittens damit zu tun, dass die Bundeskanzlei zu schwach ist und der Bundesrat kein Stabsorgan hat, was in jeder Unternehmung, aber auch in jedem militärischen Verband selbstverständlich ist. Der Bundesrat hat keinen eigenen Stab, sondern nur die Departemente verfügen über eigene Stäbe. Bei der Kooperation über die Departementsgrenzen hinweg spielen die «Königreiche» eine grosse Rolle. Was im Normalfall einigermassen geht, funktioniert in der Krise nicht. Da herrscht Zeitdruck; da müsste man sofort departements- und ämterübergreifend zusammenarbeiten, und dies aufgrund einer vorausschauenden Vorbereitung. Da harzt es oft.

Was macht ein solches «gutes» Regierungsmitglied aus?
Das ist leicht zu beschreiben, aber schwer zu definieren! Sicher muss es die Kunst vollbringen, ein kollegialfähiges Mitglied zu sein und gleichzeitig ein Departement gut zu führen. Das ist eine schwierige Doppelaufgabe. Und zusätzlich hat er, vor allem im Bund – bei den Kantonen wahrscheinlich weniger – gekonnt mit den Medien umzugehen; auch das ist keine einfache Aufgabe heute. Schliesslich muss das Mitglied die Balance finden zwischen der Distanz zur eigenen Partei und der Aufgabe, trotzdem die Einstellung oder die politische Herkunft ins Kollegium einzubringen. Es ist ein magisches Vieleck von Anforderungen, die ein Regierungsmitglied in der Schweiz erfüllen muss. Und wenn ihm das gelingt, dann ist es ein gutes.
Das Problem, das in den Medien kaum thematisiert wird, von den Parteien auch nicht, ist: Wer überprüft die Anforderungen vor der Wahl? Werden die Kandidaturen so bestimmt, dass Kandidaturen präsentiert werden, die alle diese Anforderungen erfüllen? Das ist in der Schweiz ein grosses Problem. Wenn beispielsweise – ohne Namen zu nennen – ein Anwalt, der nie Führungserfahrung gehabt hat, sondern bisher nur mit einer Sekretärin und einem Volontär zusammengearbeitet hat, in den Bundesrat gewählt wird, dann hofft man, dass ihm die Führung eines riesigen Departements gelingt. Kon-sensual- oder Kompromissbereitschaft ist vielleicht getestet worden vorher, auch seine politischen Erfahrungen usw., aber ob er ein Departement führen kann kaum. Es gibt einen schönen, wenn auch falsch übersetzten Spruch: «Wem Gott ein Amt gibt, dem gibt er auch Verstand». Ob das so stimmt? Ich weiss es nicht. Aber es ist für mich ein Problem, dass oft Leute in die Regierungen oder in den Bundesrat gewählt werden, bei denen man von Glück reden kann, wenn sie das dann auch können. Das kommt vor, aber es gelingt nicht immer.

Es gibt immer wieder Stimmen, die vom Aussenminister, vom Bundesrat oder vom Bundespräsidenten eine Positionierung zu aktuellen Krisen fordern; jüngst beispielsweise der «Gaza-Apell» an Bundesrat und Aussenminister Cassis. Ergäbe das Sinn und wie verhielte sich das zum Kollegialprinzip und zur Neutralität?
Man muss sich vergegenwärtigen, dass die Bundesverfassung verlangt, dass der Bundesrat als Kollegialorgan entscheidet. Nun erwarten wir von einzelnen Bundesräten, dass sie sich klar äussern – sie oder das Kollegium? Es beginnt schon dort. Und wenn sich ein einzelner Bundesrat zu klar äussert, gefährdet er unter Umständen den Geist des Kollegiums, weil andere vielleicht protestieren: «So hätten wir das nie sagen dürfen». Man weicht das Kollegialprinzip auf, weil man immer mehr von den einzelnen Ministern verlangt. Schon der Begriff «Minister» deutet auf ein ausländisches Kabinett hin, wo es Minister gibt – aber wir haben keine Minister, sondern Bundesräte als Mitglieder des Kollegiums.
Materiell ist die Frage, wie weit man sich zu einem Konflikt äussern will, eine Ermessensfrage. Die Neutralität spielt überhaupt keine Rolle – die Neutralität ist eine Kriegsneutralität, betrifft also das Verhalten im Krieg. Und ob man sich über Gaza so oder so äussert, ist dem Führungsentscheid überlassen – meines Erachtens in wichtigen Fragen eigentlich dem Kollegium und nicht einem einzelnen Bundesrat. Aber der einzelne Bundesrat kann sich natürlich im Kollegium dafür einsetzen, dass man als Bundesrat Stellung bezieht. Und dann ist es oft so, dass nicht alle gleicher Meinung sind; die einen zögern eher, die andern wollen etwas forscher vorangehen. Die Schweiz hat eine lange Tradition des eher Zögerlichen, um sich ja nicht die Finger zu verbrennen. Das hat mit dem Mythos der Neutralität zu tun, der in Fleisch und Blut übergegangen ist und schon das Denken bestimmt, obschon die Neutralität als solche eigentlich noch gar keine Rolle spielt. Oft wird wiederholt, man sei in der Geschichte immer gut gefahren, zu schweigen, sich zu ducken, nicht unangenehm aufzufallen. Das ist tief in vielen von uns verankert, wie in den Genen überliefert, und daher diese Zurückhaltung.
Was die Zweistaatenlösung betrifft, so verstehe ich die Zurückhaltung, weil die Anerkennung eines Staates im Grunde genommen voraussetzt, dass es diesen Staat gibt. Sie können völkerrechtlich nur einen Staat anerkennen. Und solange kein Staat da ist – und es gibt noch keinen palästinensischen Staat als solchen – kann ich die Haltung verstehen, dass man bereit sei, den Staat Palästina zu anerkennen, man aber zuerst in Frieden einen Staat vor sich haben müsse. Die anderen Regierungen, die das laut hinausposaunt haben, haben das wohl symbolisch gemeint, um einen palästinensischen Staat zu unterstützen. Das ist ein Ermessensentscheid einer Regierung: Soll sie jetzt auch vorprellen oder soll sie sich eher zurückhalten? Hier kann ich die momentane Zurückhaltung verstehen.

Angenommen, Sie könnten zwei Veränderungen am aktuellen Staatsleitungssystem vornehmen: Welche Veränderungen würden Sie vornehmen?
Ein wichtiger Punkt wäre für mich, dass man die Führungskompetenz des Bundespräsidenten verstärkt. Das ist machbar ohne Verfassungsänderung. Das wäre ein erster Schritt, um das Kollegium besser führen zu können. Das heisst beispielweise, dass er bestimmt, welches Geschäft wann behandelt wird, dass er Weisungen geben kann, welche Vorlage jetzt auszuarbeiten ist, dass er quasi steuert, wie das Ganze vor sich geht. Er kann nicht fachlich-sachlich dreinreden, die Bundesräte bleiben zuständig für ihr Departement und ihre Bereiche, aber das Tempo, um es so zu sagen, die Kadenz der Behandlung der Geschäfte könnte besser gesteuert werden. Das wäre für mich etwas, das man relativ rasch erreichen könnte. Das grosse «Aber»: In der Schweiz gibt es eine Angst vor Führung. Ich habe noch erlebt, wie man in der Nachkriegszeit, nach dem Zweiten Weltkrieg, schon nur den Begriff «Führung» gemieden hat wie Pech und Schwefel. Warum? Weil Hitler «der Führer» war. Der Führer, in meiner Generation, war ein Begriff. Der Führer «führt». Deshalb wollte man ja nicht über jemanden sage, dass er «führe». Die Staatsleitung hat uns begrifflich aus der Patsche geholfen, aber die Funktion «Führen» gibt es ja trotzdem und wir müssen dazu stehen, dass es sie braucht. Aber die Schweiz hat grundsätzlich Angst vor Führung.
Und das Zweite hängt damit zusammen: Wir haben Angst, dass einer Vorrechte hat vor dem anderen. Würde das Bundespräsidium verstärkt, würden sich die anderen Bundesratsmitglieder wehren, weil sie sich zurückversetzt fühlen würden. Bei einer Verlängerung der Amtszeit des Präsidiums würde befürchtet werden, dass nicht alle Bundesräte das Präsidium übernehmen könnten. Hinzu käme wohl auch eine parteipolitische Opposition. So kann jede Reform in diesen – menschlichen – Machtüberlegungen zwischen Personen und Parteien scheitern.
In der Bundesversammlung gibt es Parlamentarier, die über ein vollamtliches Sekretariat verfügen, das Ihnen zur Seite steht; Verbandssekretäre beispielsweise, auch Regierungsräte aus den Kantonen. Andere, wie ich beispielsweise, hatten keine Infrastruktur für die Vorbereitung der politischen Geschäfte zur Verfügung. So habe ich vorgeschlagen, dass der Bund Parlamentsmitglieder mit Entschädigungen gestaffelt unterstützt, je nachdem ob jemand ein Sekretariat hat oder nicht. Das wäre vor allem für Frauen wichtig gewesen; gewählte Frauen haben in der Regel keine Infrastruktur zur Verfügung. Ui, hat man mir um die Ohren geschlagen: «Dann gäbe es zwei Kategorien von Parlamentariern, das darf nicht sein». Oder wenn in der Krise ein Ausschuss des Parlamentes geschaffen würde, der mit dem Bundesrat rasch Entscheidungen fällen könnte – eine Kommission, in der alle Parteien aus beiden Räten vertreten sind, würde moniert: «Nein, dann gibt es Parlamentarier zweier Stufen; die einen entscheiden dort, wo ich nicht drin bin. Das ist Praxis in der Schweiz. Die Angst davor, dass andere mehr Rechte, mehr Kompetenzen haben, stärker, mächtiger sind. Deshalb ist es so schwierig, harzt es mit solchen Reformen. Aber ich würde den Bundespräsidenten stärken, ohne das Kollegialprinzip aufzugeben. Es ist auch in der Schweiz oft so, dass man schnell «Schwarz-Weiss»-Vergleiche anstellt. Wir belobigen das Kollegialprinzip und stellen es einem Kabinettsystem (wie es beispielsweise Deutschland kennt) gegenüber. Dann geht unter, dass man sehr wohl das Kollegialsystem verändern kann. Es gibt nicht nur ein einen einzigen Typus Kollegialsystem, man kann es beispielweise stärker lenken oder man kann es ein Stück weit entkoppeln von den Departementen. Diese «Schwarz-Weiss»-Gegenüberstellung holt uns immer wieder ein und bringt uns nicht weiter. Stattdessen müssen wir uns überlegen, wie man etwas, das sich in der Vergangenheit bewährt hat, auf die neue Umwelt und auf die veränderten Anforderungen ausrichten kann, damit wir sowohl die Stabilität als auch den Leistungsvorteil der Gruppe behalten, aber zeitgerechter entscheiden können.

Wie sehen Sie eine Stärkung des Bundespräsidiums mittels längerer Amtsdauer oder auch mittels einer Koppelung an das EDA?
In der Geschichte war das ja einmal so, das wäre für mich eine mögliche Lösung. Alle diese Lösungen haben Vor- und Nachteile, aber für mich käme es durchaus in Frage, dass das Bundespräsidium gleichzeitig auch das Aussendepartement führt. Das wäre eine Aufwertung des Aussendepartements und vor allem wäre dann dieser Zusammenhang zwischen einer kohärenten Aussenpolitik und der Führung des Kollegiums besser zu realisieren. Man könnte sich auch überlegen, ob das Finanzdepartement das Präsidium innehat, weil dieses auch eine Querschnittaufgabe wahrnimmt, aber ich würde dem Aussendepartement den Vorzug geben. Heute haben wir oft nicht eine kohärente Aussenpolitik, sondern sieben Aussenpolitiken. Ich habe damals als Ständerat einmal erlebt, als ich mit einer parlamentarischen Kommission in Paris war, dass mir der Schweizer Botschafter in Paris gesagt hat, es seien gleich vier Bundesräte in Paris – die wussten aber nichts voneinander. Das war peinlich. Die französischen Kollegen schmunzelten.

Was ist «Staatsleitung»?
Juristen pflegen oft zuerst zum Begrifflichen zu kommen. Das ist nicht nur falsch – manchmal ist es ein Ausweg – doch es ist wichtig, um sich zu vergewissern, wovon man spricht. Der Begriff Staatsleitung ist nicht dasselbe wie der Begriff Regierung, ist nicht dasselbe wie der Begriff Gouvernanz und ist nicht identisch, aber doch ähnlich, wie der Begriff Government – vier Begriffe, die irgendwie zusammenhängen.
Die Staatsleitung ist im Grunde genommen die strategische Leitung der Staatsorgane. Sie betrifft Parlament und Regierung, aber unter Umständen auch die Justiz, das Bundesgericht. Das ist die Staatsleitung. Ein deutscher Verfassungsrechtler, Ernst Friesenhahn, sprach von der Staatsleitung als Führung durch Parlament und Regierung «zu gesamter Hand». Natürlich erfüllen beide unterschiedliche Funktionen, aber das Parlament gehört zur Staatsleitung. Die Regierung ist die Gubernative. Gouvernanz ist wieder etwas anderes; der Begriff ist neueren Datums. Er wurde oft in der Entwicklungshilfe, in der Entwicklungszusammenarbeit verwendet, ich habe ihn jedenfalls so angetroffen. Wenn man die Gouvernanz in einem Land fördern will, dann fördert man nicht nur eine Staatsleitung, sondern man fördert auch Rechtsstaatlichkeit, sauberes Gebaren, finanzielle Stabilität, Gewaltenteilung, also quasi eine stabile Art der Amtsführung durch die verschiedenen Organe.  Sie ist nicht identisch mit Staatsleitung. Und Government ist ein anglo-amerikanischer Begriff und meint auch die Führung durch Regierung und Verwaltung sowie Parlament. Wenn in den USA der Präsident wechselt, wechselt mit ihm das ganze Government. Das betrifft dann auch die Chefbeamten.
Es existieren verschiedene Formulierungen für die Staatsleitung. Für mich geht es letztlich um Strategie, um die Leitung des Staates durch die obersten Verfassungsorgane, indem das Grundsätzliche, das Zukunftsweisende emporgehoben wird, strategische Geschäfte an die Hand genommen und vom Operativen, Sekundären, Alltäglichen geschieden werden. Das ist für mich Staatsleitung.

Sie waren Parlamentarier im Ständerat, sogar zeitweise dessen Präsident. Wie sehen Sie die Rolle des Parlaments in der Staatsleitung und nimmt das Parlament diese Rolle wahr?
Es nimmt sie wahr und es nimmt sie nicht wahr. Es ist wichtig, dass das Parlament engagiert ist in der Staatsleitung, weil das Parlament das Bindeglied ist zum Volk und weil das Parlament die Schweiz repräsentiert, was der Bundesrat nur bedingt kann. Insofern braucht es die Abstützung im Parlament.
Ich habe mich damals dafür eingesetzt, dass das Parlament eine stärkere Gewichtung oder Bedeutung in der Aussenpolitik bekommt, das ist heute mehr oder weniger der Fall. Aber das Parlament ist natürlich auch ein Ort, wo sich alle tummeln und einbringen können, um den Wählern zuhause zeigen zu können, wollen, müssen, dürfen, wie wichtig es ist, dass sie in Bern sitzen, um es einmal etwas polemisch auszudrücken – mit Vorstössen, mit langen Reden, usw. Das Parlament ist eben nicht nur Staatsleitung, es ist eben auch ein Ort des allgemeinen Gesprächs, der Profilierung usw. Das ist in jedem Parlament so, das können und wollen wir auch nicht vermeiden. Hier liegt die Schwierigkeit, im Parlament das Strategische vom Alltäglichen zu unterscheiden. Aber wir müssen uns überlegen, wie wir die Gewichtung der Staatsleitung im Parlament stärken können, beispielsweise mit einem eigentlichen Regierungsprogramm. Dies könnte ein rudimentäres Programm sein, das auf Antrag des Bundesrates von der Bundesversammlung für vier Jahre verabschiedet würde. Es könnte sich zum Beispiel auf vier bis fünf thematische Schwergewichte beschränken, beispielsweise auf unsere Stellung in Europa, Sicherheit Migration, Sozialversicherung und Staatsreform etc. Ich stelle mir kein detailliertes Programm vor, wie es etwa in Deutschland der Brauch ist. Wichtig wäre, dass das Parlament grundsätzlich daran gebunden ist und beispielsweise nur mit einer Zweidrittelmehrheit davon abweichen kann. Das würde bedingen, dass sich auch das Parlament klarer werden muss, was für das Land von vorrangiger Bedeutung ist.
Zudem muss das Parlament flexibler werden. Ich habe vorhin das Beispiel aus der Corona-Zeit erwähnt, wo zuerst der Bundesrat allein gehandelt hat. Das Parlament hat Angst bekommen und ist nach Hause gegangen – das war für mich peinlich: Es hat eigentlich seine Verantwortung zuerst nicht wahrgenommen, dann ist es wieder gekommen und der Bundesrat sagt, vereinfach: «Wir möchten entscheiden. Wir möchten schon, dass das Parlament dabei ist, aber können nicht warten, dass das Zweikammersystem von Session zu Session dann die Entscheidungen fällt; wir wollen eine Kommission.» Und dann kam das Thema im Parlament: Ja, wer ist in dieser Kommission? Müssen die dann auch Anträge stellen an die Büros? Die können auch nicht abschliessend entscheiden – wer macht das dann? Hier müsste meines Erachtens das Parlament flexiblere Wege finden, um bei zeitlicher Dringlichkeit oder in Notsituationen Entscheidungen fällen zu können, an die dann auch der Bundesrat gebunden ist. Als Beispiel eine grössere Kommission aus Stände- und Nationalratsmitgliedern, worin die Parteien vertreten sind und die über gewisse abschliessende Kompetenzen verfügt, wenn die Zeit nicht reicht, um den normalen Turnus im Zweikammersystem zu durchlaufen. Zum Beispiel. Aber das ist alles tabu in der Schweiz.

Inwiefern gibt es einen informellen Austausch im Bundesrat?
Der findet fast täglich statt. Informelle Austauschmöglichkeiten gibt es viele. Aber in der Regel nicht im Bereich der Staatsleitung. Ich erinnere ich mich an Bundesrat Cotti, damals noch CVP, der pflegte jeweils die ihm genehmen Parlamentarier zum Mittagessen einzuladen und dort seine Anliegen zu deponieren. Bundesrat Delamuraz empfing um 07:00 Uhr Parlamentarier zum Frühstück oder zum Kaffee und wollte seine Anliegen dort deponieren. Das ist einem Bundesrat gestattet; es ist ja auch kein Parlamentarier dazu verpflichtet, dort hinzugehen. Wege, Gespräche mit Parlamentariern zu führen, gibt es.  Gewisse Bundesräte haben das mehr oder ausführlicher getan und andere weniger oder nicht. Informell geschieht viel in Bern.

Und dennoch braucht es daneben einen Ausbau des formellen Austauschs?
Bei den informellen Gesprächen fehlt die Verbindlichkeit. Das sind Vorbereitungsgespräche, aber wenn die Staatsleitung formalisiert und verbindlich werden soll, braucht es Beschlüsse! Da braucht es Gefässe, wo die Inhalte verankert sind. Die Verwaltung muss auch wissen, worauf sie sich vorzubereiten hat. Sie muss ja dann diese Vorlagen ausarbeiten. Und dann will sie wissen, was sie in den nächsten 4 Jahren zu tun hat, in jedem Departement.

In der Schweiz sind viele Parteien an der Regierung beteiligt – bräuchte und fände man dennoch einen Grundkonsens für ein solches von Ihnen angesprochenes Regierungsprogramm?
Ja – es braucht einen Grundkonsens in einem Kollegium. Wenn Sie in die Geschichte zurückblicken: Die Sozialdemokraten wurden erst in den Bundesrat gewählt, als sie sich zur Landesverteidigung bekannten. Es brauchte ein Bekenntnis zur Landesverteidigung. Und im Moment, in dem das bei den Sozialdemokraten der Fall war, wurden sie auch in den Bundesrat gewählt. Zuerst einer und dann mit der Zeit zwei.
Heute stellt sich die Frage vor allem in der Aussenpolitik, also bei der Frage nach der Stellung der Schweiz in Europa, eines der wichtigsten Geschäfte, weil das in alle anderen Bereiche hineinwirkt. Weil wir hier auf einen Grundkonsens verzichten, schwächt das den Bundesrat in seiner Führungsaufgabe. Das zeigt sich heute vor allem bei den Bilateralen III. Geht es um Schicksalsfragen, erwartet das Volk eine geschlossene Landesregierung. Doch in der Aussen- und Sicherheitspolitik ist ein klarer Graben im Bundesrat vorhanden. Diese Thematik wird aber kaum diskutiert.

Wenn man eine stärkere Führungsperson, also beispielsweise einen entsprechend gestärkten Bundespräsidenten im Bundesrat hätte, könnte das nicht dem Kollegialitätsprinzip oder sogar der Legitimität des Bundesrates schaden?
Ich würde nicht vom Wesen des Kollegialprinzips abweichen, der Bundesrat soll grundsätzlich weiterhin als Kollegium entscheiden. Zu diskutieren wäre aber, ob bei Dringlichkeit oder in sekundären Fragen auch Ausschüssen Entscheidungskompetenzen zukommen könnten. Wenn ich von einer Stärkung des Bundespräsidenten spreche, dann meine ich, dass die Leitung des Organs verstärkt wird und dass die Leitung auf die Priorität der Geschäfte, auf die zeitliche Behandlung der Geschäfte, auf die Vertretung im Ausland, usw. Einfluss nehmen kann. Aber die wichtigen Entscheide müssen nach wie vor vom Kollegium gefällt werden; daran würde ich festhalten. Das ist nicht die gleiche Frage wie die, ob wirklich alle Strömungen im Bundesrat vertreten sein sollen.

Gibt es Personen mit grösserem Einfluss als andere im Bundeshaus?
Sicher, das ist in allen Fraktionen so, ebenso im Bundesrat. Es gibt Leaders, Persönlichkeiten, die in der Landesregierung, im Parlament und in der Fraktion mehr Einfluss haben als andere – es gibt auch «Hinterbänkler», die nicht viel zu sagen haben und das vielleicht auch gar nicht wollen. Das ist überall so. Von der Qualifikation her, vom Auftreten her, von der Potenz oder Kompetenz her, die sie einbringen.

Welche Rolle spielen grosse private Unternehmen in der Staatsleitung?
Unternehmen haben heute sicher weniger Einfluss als früher. Damals gab es den sogenannten Vorort, heute heisst es Economiesuisse. Das war der Wirtschaftsdachverband, der eine sehr starke Stellung innehatte. Da war die Wirtschaft auch noch relativ geschlossen. Er nahm stark Einfluss auf die Wirtschaftspolitik.  Heute ist das nicht mehr so, weil die Wirtschaft nicht mehr geschlossen auftritt; es gibt Branchen, die sogar gegeneinander antreten. Viele Entscheide betreffen nur einzelne Wirtschaftszweige. Exemplarisch sehen Sie das jetzt bei den Bilateralen III: Der Verband Economiesuisse tritt für diese Verträge ein, doch aus der Wirtschaft gibt es eine zum Teil heftige und finanzstarke Opposition.

Welche Rolle innerhalb der Staatsleitung sollte dem Parlament in Krisen zukommen?
Es muss auch in der Krise die wegleitenden Entscheide fällen können. Dafür braucht es aber organisatorische Anpassungen, wie ich sie erwähnt habe. Das normale Entscheidungsverfahren mit dem Zweikammersystem und dem Differenzbereinigungsverfahren dauert zu lange!

Angesichts der aktuellen Weltlage verschwimmen die Grenzen von ordentlichem und ausserordentlichem Zustand. Besteht die Gefahr, dass man zu schnell in einen «Notstand» gerät und dann zu lange darin verbleibt? Wie beispielsweise nach dem Zweiten Weltkrieg unter dem «Vollmachtenregime»?
Gerade das Vollmachtenregime im Zweiten Weltkrieg zeigt, dass wir uns diesbezüglich neu erfinden müssen. Das Vollmachtenregime beruht ja auf dem Grundsatz, dass der Bundesrat allmächtig wurde. Man hat ihm fast alles delegiert und dann wollte er seine Macht nicht mehr abgeben, bis er gezwungen wurde. Man sollte das Vollmachtenregime möglichst lange vermeiden, indem man in den Krisen schon vorher beschleunigte Verfahren zustande bringt, wo Parlament und Bundesrat zusammenwirken können. Das ist das Ziel: Nicht zuwarten, bis alles an den Bundesrat delegiert werden muss.

Ist es praktisch – auch angesichts des Milizsystems – überhaupt machbar, dass diese Personen so schnell zusammenwirken könnten?
Eine berechtigte Frage – sie stellt sich für die Demokratie generell, nicht nur für die Staatsleitung. Wir leben mit dem Milizprinzip und haben damit gute Erfahrungen gemacht. Im Grunde genommen ist es ein Männerprinzip ...  Doch Miliz ist eine Methode, kein Ziel. Nehmen wir das Beispiel einer kantonalen Regierung: in vielen Kantonen gab es früher Regierungen, die mit Milizpolitikern besetzt waren, dann ging man über zu einem Halb- und schliesslich zu einem ein Vollamt. Im Vordergrund steht die Frage, was wir von einer Regierung erwarten. Können Regierungsfunktionen heute «nebenbei» erfüllt werden? Die Miliz hat einen «dienenden» Charakter. Sie unterliegt gewissen Voraussetzungen, Vorrang hat die verfassungsmässige Aufgabenerfüllung. Und es muss in der Zivilgesellschaft auch eine Bereitschaft bestehen, ein Milizamt auszuüben.
Grundsätzlich sind wir es gewohnt, die Strukturen als stabil anzusehen, und dann zu schauen, was herauskommt – burschikos formuliert. Aber in der Wirtschaft ist es umgekehrt. Es gibt den schönen Grundsatz «structure follows strategy». Die Strukturen müssen so gestaltet werden, dass bestimmte Ziele erreicht werden können. Es gibt auch für die Demokratie eine Input-Seite und eine Output-Seite. Wir reden meistens über die Input-Seite: Wer nimmt Teil an den Entscheidungen. Wir reden über Partizipation, über Wahlen, Initiativen und Referenden.
Wie uns Corona und andere Ereignisse gezeigt haben: Für viele Menschen ist wichtig, was die Demokratie zu leisten imstande ist. Wenn sie versagt, wird ihr die Gefolgschaft gekündigt. Und um auf Ihr Beispiel zurückzukommen: Wir müssen auch vom Ende her denken: Was wollen wir erreichen? Wollen wir beispielsweise, dass die Schweiz eine Krise meistern kann? Dann, erst dann, müssen wir uns überlegen, welche Strukturen es dafür braucht. Das ist ein Wechsel der Blickrichtung. Wir sind zu sehr verhaftet auf der Input-Seite und denken zu wenig an die Output-Seite. Und wenn heute die Demokratie in der Krise ist, dann nicht in erster Linie, weil zu wenige mitwirken können, sondern weil sie in den Augen vieler versagt. Wir reden dann von Staatsversagen.

Wäre es somit für die Krisenzeit besser (gewesen), man hätte auf Bundesebene kein Milizparlament (gehabt)? Könnte man das auch dynamisch ausgestalten?
Wir haben schon lange kein Milizparlament mehr auf Bundesebene. Auch hier ein wunderschönes Beispiel der Verdrängung. Wir haben ein Halbberufsparlament. Die Zeiten, in denen ein parlamentarisches Amt auf Bundesebene «so nebenbei» erledigt wurde, sind längst vorbei. In den Kantonen ist es wahrscheinlich anders. Auf die möglichen Anpassungen der parlamentarischen Abläufe habe ich bereits hingewiesen. Wir denken nicht in Eventualitäten und in Optionen.
Noch ein Wort zur Verdrängung: Wissen Sie, woher das Autokennzeichen «CH» stammt? Es steht für «Confoederatio Helvetica». Und warum? 1848, als der Bundesstaat gegründet wurde, hat man, um den grossen Schritt vom Staatenbund zum Bundesstaat zu verschleiern, immer noch von einer «Confoederatio» gesprochen. Dabei wurde eine Föderation, ein Bundesstaat, geschaffen! Diese Vorstellung der Konföderation hat sich im «CH» erhalten.

Hinweis: Zur Zitierfähigkeit wird auf dieses Dokument verwiesen ZFS_Nr15_Rhinow (PDF, 211 KB)